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¿Qué ocurre cuando dos grandes obligaciones de descarbonización de la UE recaen sobre las ciudades al mismo tiempo, pero sin un mecanismo claro que las conecte? El proyecto URBANEW-EMC3 y el partenariado de Descarbonización de Edificios de la Agenda Urbana de la UE están aprovechando ese vacío regulatorio como una oportunidad para rediseñar cómo se planifica la energía local: integrando la renovación de edificios a escala de barrio, la planificación de calefacción y refrigeración, y todos los niveles de gobierno necesarios para convertir la ambición europea en realidad operativa.
La mayoría de las ciudades europeas que trabajan en descarbonización se enfrentan en este momento a dos exigencias simultáneas. En virtud de la Directiva de eficiencia energética de los edificios (EPBD), los Estados miembros deben presentar Planes Nacionales de Renovación de Edificios. Si bien los municipios no están obligados a desarrollar sus propias estrategias de renovación, es muy recomendable hacerlo en alineación con el marco nacional. Y en virtud de la Directiva de Eficiencia Energética (EED), los municipios de más de 45.000 habitantes deben elaborar Planes Locales de Calefacción y Refrigeración. Dos obligaciones, dos procesos, dos grupos de actores y, en la mayoría de los casos, muy poca conexión entre ellos.
Esta fragmentación no es solo un inconveniente administrativo. Toca el núcleo de por qué la descarbonización de los edificios se bloquea tan a menudo entre la ambición nacional y la acción local: los instrumentos llegan a los gobiernos locales de forma compartimentada, y los municipios se ven obligados a encontrar la coherencia que la arquitectura política no ha integrado.
Este es el problema que dos iniciativas europeas — el proyecto URBANEW-EMC3 y el partenariado Agenda Urbana de la UE (UAEU) dedicado a la Descarbonización de Edificios — han estado trabajando de forma independiente para abordarlo. En los últimos meses, su colaboración ha producido algo que ninguna de las dos podría haber generado por separado.
Una ambición rediseñada para un desafío mayor
En el centro de esta historia hay una ambición de gobernanza. URBANEW-EMC3 trabaja con las siete ciudades Misión españolas con el objetivo de generar las condiciones adecuadas para que la renovación de edificios a gran escala a nivel de barrio sea una realidad. Una de estas condiciones es la gobernanza multinivel, que ha sido el eje de un laboratorio de innovación que tuvo lugar el 9 de junio: un espacio donde los gobiernos locales, las autoridades regionales, los ministerios nacionales y otros actores relevantes abordaron los retos políticos, regulatorios y de planificación que requiere la renovación de edificios a gran escala.
Ese laboratorio fue concebido originalmente con un objetivo claro pero acotado: alinear a los actores en torno a la renovación de edificios a escala de barrio. Lo que cambió fue la constatación, surgida de la colaboración con el partenariado de Descarbonización de Edificios de la UAEU, de que el laboratorio podía hacer más.
El partenariado de la UAEU fue creado precisamente para abordar la brecha entre los Planes Nacionales de Renovación de Edificios (PNRE) y la implementación local, y específicamente para desarrollar la metodología de integración de los planes o estrategias de renovación de edificios (voluntarios a nivel local) y los Planes Locales de Calefacción y Refrigeración (obligatorios) en un único marco de planificación coherente a nivel municipal. Cuando GBCE (Green Building Council España), que participa en ambas iniciativas, comenzó a trabajar para alinear sus agendas, las implicaciones para el laboratorio de innovación (centrado en la gobernanza multinivel) quedaron claras.
El laboratorio fue rediseñado desde entonces e integró ambas obligaciones de planificación: los planes de renovación de edificios derivados de la EPBD y los Planes de Calefacción y Refrigeración de la EED dentro de un único espacio de gobernanza. Lo que era un laboratorio sobre renovación de edificios es ahora un laboratorio sobre planificación energética local integrada. No es un cambio menor. Significa que los resultados del laboratorio tienen peso legal bajo dos directivas, no una.
Vitoria-Gasteiz: donde la integración se hace concreta
Vitoria-Gasteiz es una de las siete ciudades URBANEW-EMC3 y es la coordinadora del proyecto. Es también en esta ciudad donde esta integración se está haciendo tangible, ya que Vitoria-Gasteiz está adaptando ya su plan local de renovación de edificios (en fase de borrador) para incorporar los requisitos de planificación de calefacción y refrigeración, que seguirán el marco metodológico que desarrollará el partenariado de la UAEU. Lo que comenzó como una estrategia de renovación de barrio se está convirtiendo en un plan energético local plenamente integrado, que alinea la intervención a nivel de edificio con las decisiones del sistema energético a escala de distrito.
Este tipo de integración es para lo que el partenariado de la UAEU fue diseñado, pero requiere una ciudad real, un proceso de planificación real y una voluntad política real para hacerlo operativo. Vitoria-Gasteiz reúne las tres condiciones. Y al hacerlo, traslada el trabajo metodológico del partenariado del diseño del marco a la demostración operativa, un cambio que aumenta significativamente su credibilidad política.
El laboratorio de gobernanza multinivel tuvo lugar el 9 junio y supuso un paso concreto para la integración de ambos planes. Reunió a responsables locales, actores técnicos y partes interesadas de múltiples niveles de gobierno (regional y nacional) para trabajar los retos específicos de esta integración: cómo alinear los procesos administrativos diseñados para diferentes directivas, cómo coordinar entre departamentos y escalas, y cómo traducir el marco de planificación integrado en decisiones que movilicen efectivamente edificios y sistemas energéticos.
El nivel intermedio relevante: incorporar a las regiones
La inclusión de los gobiernos regionales —las Comunidades Autónomas— como participantes plenos en el proceso de gobernanza ha sido central en el diseño del laboratorio desde el principio. En la estructura administrativa española, las Comunidades Autónomas se sitúan entre los municipios y el gobierno nacional y tienen competencias significativas en vivienda, energía y ordenación del territorio. Cualquier proceso de planificación local integrada que ignore este nivel es estructuralmente incompleto.
Su inclusión en el laboratorio no era una formalidad. Es el reconocimiento de que la coherencia entre los planes de renovación de edificios y los planes de calefacción y refrigeración no puede construirse solo a nivel local. Los gobiernos regionales configuran el entorno regulatorio y de financiación en el que operan los municipios. Sin su participación en el diálogo, el marco de planificación integrada producido por el laboratorio corre el riesgo de topar con barreras regionales desde el momento en que intente implementarse.
Esto convierte la arquitectura de gobernanza del laboratorio en genuinamente multinivel en el sentido más pleno: el gobierno local como autoridad de planificación, el gobierno regional como capa regulatoria e impulsora intermedia, los ministerios nacionales como formuladores de las obligaciones legislativas, y la Comisión Europea como origen de las directivas. Reunir a todos estos actores en torno a un objeto de planificación compartido (el plan energético local integrado) es en sí mismo un logro significativo de gobernanza.
La incorporación de los Ministerios
A nivel nacional, el Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana de España (MIVAU) ha participado en ambas iniciativas: como miembro del partenariado de la UAEU aportando la perspectiva nacional de la EPBD, y como interlocutor estratégico en el proceso de gobernanza de URBANEW. Pero el papel del MIVAU ha ido más allá: ha sido instrumental para involucrar al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITECO)[Ui1] al proceso.
El MITECO es responsable de configurar el marco regulatorio nacional que guiará cómo se desarrollan los planes locales de calefacción y refrigeración en España, un marco que está actualmente en Consulta Pública para transponer los requisitos de la EED. Su participación en las sesiones preparatorias del laboratorio de gobernanza de Vitoria es muy relevante: significa que el organismo nacional responsable de la transposición de la EED está activamente implicado en el proceso de gobernanza local a través del cual se está implementando esa transposición. Esa es precisamente la coherencia multinivel que ambas iniciativas tratan de producir.
Estos encuentros conjuntos entre el MIVAU, el MITECO, GBCE y el equipo de coordinación de URBANEW-EMC3 no fueron coincidencias fortuitas. Fueron momentos de coordinación deliberada, el tipo de trabajo en los márgenes que rara vez aparece en los entregables de los proyectos pero que es a menudo la actividad más determinante para decidir si las iniciativas paralelas convergen o permanecen desconectadas.
Diseñado para perdurar: un modelo para la implementación de políticas
Quizás la ambición más importante detrás de esta colaboración no es lo que ocurre durante el proyecto, sino lo que ocurre después. La arquitectura de gobernanza que se debatió en el laboratorio (multinivel, transectorial, integrando renovación y planificación de calefacción y refrigeración en un único proceso) está diseñada para ser replicable. La intención no es producir un evento de coordinación aislado, sino demostrar una dinámica de gobernanza que pueda integrarse en los procesos de implementación política continuos de ciudades, regiones y gobiernos nacionales.
En términos prácticos, esto significa que el laboratorio se ha estado concibiendo de alguna manera como un modelo: un enfoque documentado y probado de gobernanza multinivel para la planificación energética local integrada que otras ciudades y Estados miembros puedan seguir. La metodología desarrollada por el partenariado de la UAEU, validada a través de las ciudades Misión de URBANEW-EMC3 y anclada en las estructuras administrativas reales del sistema de gobernanza español, pretende informar cómo se implementan las obligaciones de la EPBD y la EED no solo en las ciudades Misión españolas, sino en toda Europa.
Esta es la lógica profunda detrás de la inclusión de municipios, Comunidades Autónomas y ministerios nacionales en el mismo espacio de gobernanza para implementar las disposiciones clave de la EPBD y la EED relativas a la descarbonización de edificios. Cada uno de estos actores tiene un papel en el panorama de implementación política en curso. Reunirlos en torno a un proceso de planificación concreto con obligaciones legales reales, crea las relaciones institucionales y la comprensión compartida que hacen posible la coordinación continuada y, ojalá, con continuidad una vez concluido el proyecto.
Un modelo que merece la pena replicarse
La Comisión Europea ha sido cada vez más explícita en que los proyectos financiados por la UE y los partenariados de la Agenda Urbana no deben operar de forma compartimentada. La colaboración URBANEW – Partenariado para la descarbonización de los edificios de la UAEU es una demostración concreta de lo que esa expectativa significa en la práctica: actores compartidos, conocimiento complementario, objetivos alineados y la voluntad de realizar el trabajo de coordinación que convierte las iniciativas paralelas en iniciativas conectadas.
Las condiciones que lo hicieron posible (GBCE como actor puente entre ambas iniciativas, la implicación del MIVAU a múltiples niveles, la disposición de Vitoria-Gasteiz a pilotar un enfoque integrado) no son únicas de España. Están presentes, de distintas formas, allí donde los gobiernos locales trabajan para dar sentido a las directivas europeas solapadas con un apoyo insuficiente desde arriba. La lección del laboratorio de gobernanza de URBANEW-EMC3 es clara: cuando dos obligaciones regulatorias recaen simultáneamente sobre los gobiernos locales, la respuesta más eficaz rara vez es ejecutar dos procesos en paralelo. Es encontrar el espacio, los actores, el método y la ambición para ejecutar uno solo. Y diseñar ese proceso desde el principio para que perviva más allá del proyecto que lo hizo posible.
URBANEW es un proyecto Net Zero Cities que trabaja con las siete ciudades Misión españolas en la renovación de edificios a escala de barrio, combinando gobernanza multinivel, planificación estratégica, adaptación regulatoria y financiación innovadora.
El partenariado de Descarbonización de Edificios de la UAEU es un partenariado de la Agenda Urbana de la UE que desarrolla la metodología para traducir los Planes Nacionales de Renovación de Edificios en planes locales de renovación coherentes, integrando los Planes Locales de Calefacción y Refrigeración en un único marco de planificación local.
